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非制度性依赖:中国支持型社会组织与政府关系探索

发布:2013-09-13 14:35:32    来源:管理员     点击:1576
非制度性依赖:中国支持型社会组织与政府关系探索
葛亮 朱力
  • 2013-07-10 15:50:00   来源:《学习与实践》2012年12期

  

  【内容提要】支持型社会组织是指,制度上独立于政府和企业,致力于调动资源和信息,培养社会组织及其成员的能力,促使其在社会中建立横向和纵向联盟的民间组织。从资金、目标、领导、行动策略角度出发,中国的支持型社会组织对政府具有依赖关系。这是通过权威、私人交情、领袖魅力等非正式关系实现的非制度性依赖。在政府的社会服务职能转移背景下,支持型社会组织对政府的非制度性依赖隐藏在制度性的自主性下。

  【关 键 词】支持型社会组织 政府 关系 非制度性 依赖

  从2011年至今,中央及相关部委领导在不同场合强调要发挥社会组织在社会管理中的协同作用。目前中国注册登记的社会组织数量已经超过40万个,并且还有相当数量的未注册登记的草根组织,但仍旧无法满足当前社会管理创新的需求。为实现社会服务提供中的社会协同,政府需要培育大量的社会组织。作为一种专职从事社会组织培育的实体,支持型社会组织的出现,能够很好地承接政府的培育工作,减轻政府的压力。目前中国对支持型社会组织的需求,已经到了供不应求的地步。因此,无论从理论上还是实践上,对支持性社会组织和政府这对供需主体的关系进行研究,是很有必要的。

  一、概念界定与文献回顾

  支持型社会组织在中国发展的历史不是很长,有学者将2001年作为中国支持型社会组织诞生的开端,并将2005年“NPO孵化器”概念的提出以及2007年上海“恩派”孵化器的诞生作为重要的时间节点。①到目前为止,此类社会组织在中外实践和研究中的称谓还未形成完全的统一,但各种称谓之间的内涵有相当重合之处,也有些许细微差异。

  哈佛大学Brown在1991年发表的文章中提出了桥梁型组织(Bridging Organization)的概念②。在这个概念中,他已经就桥梁型组织的相关要素进行了初步的说明,比如,价值与视野、资源、建立垂直与平行组织联系。到了2002年,他又发展性地提出了支持型组织的概念(Support Organization),其五项功能是:提升个人和组织能力;动员物质资源;提供信息和学术资源;在组织之间建立互相支持的同盟;在部门和部门之间搭建桥梁。③应该说,2002年的这个概念相较1991年有所完善和发展。首先,在1991年的定义中,组织之间垂直型关系的建立更多指为贫穷人群进行倡导和资源调动,但在2002年的定义中,垂直关系已经开始指向政府和支持型组织之间的桥梁搭建。其次,平行关系的建立被界定为组织间互相支持的同盟关系的建立。再次,价值开始被强调为支持型社会组织的首要界定要素。就概念的援用而言,虽然有相关国外研究另外使用了中介性社会组织(Intermediary Organization)的概念④⑤,但就内涵而言,无论是中介性社会组织,还是支持型社会组织⑥,大致相同。

  在汉语世界的实践和研究中,对此类组织的称谓大致分为社会组织孵化器、支持型社会组织、枢纽型社会组织等。根据吴津和毛力熊⑦的研究,“孵化器”的称谓是由中山大学公民与社会发展研究中心提出的。随着上海“恩派”社会组织孵化器的推广运行,以及相关引介性研究的传播⑧⑨⑩,这一称谓也随之得以传播。在一些对“恩派”进行案例研究的学术文献中,这类组织大多被称为支持型社会组织。(11)(12)应该说,这两种称谓从内涵而言,没有太大差别,但它们与“枢纽型社会组织”则有细微的差别。“枢纽型社会组织”是2008年由北京市委社会建设工作委员会提出的,在经验层面,它们指以工、青、妇为代表的社会团体。因此,与“孵化器”和“支持型社会组织”相比,这类组织的差别在于:虽然从性质上而言,它们属于社会组织,但具有不可回避的强行政属性;这类组织不仅承担着对社会组织孵化的功能,更重要的是,承担对社会组织管理的职能。(13)(14)(15)总的来说,这类组织与前两类相比,制度上更依附于行政力量,职能上更体现制度化的行政特性,对政府的制度性依赖是其显著特点。

  综上所述,本项研究所说的支持型社会组织是指,制度上独立于政府和企业,致力于调动资源和信息,培养社会组织及其成员的能力,促使其在社会中建立横向和纵向联盟的民间组织。

  中国语境中的社会组织类似于西方语境中的非营利组织。西方学界自上个世纪70年代开始,兴起了一股致力于非营利组织研究的热潮。自上个世纪80年代里根政府和撒切尔政府削减政府开支之后,这股热潮开始从对非营利组织基本问题的关注,转移到对非营利组织与政府关系问题的关注。抛开早期Weisbrod和Hansmann的“政府失灵”和“市场失灵”不谈,进入到1980年代以后,有相当数量的学者关注这一问题,代表人物包括 Kramer(16)、Delaat(17)、Jon Van Til(18)、Gronbjerg(19)、萨拉蒙(20)等。总体而言,对于非营利组织与政府之间的关系,这些研究的结论徘徊于合作、依赖、职能转移之间。特别是在Kramer和萨拉蒙的积极倡导下,人们开始逐步接受非营利组织和政府之间不可分离且至关重要的关系。延续这一思路,到了21世纪,Young将非营利组织与政府的关系总结归纳为,不是补充性、协作性或者竞争性,而是这三者在某种程度上的混合。(21)(22)无论如何,西方世界对于部门之间关系的研究,在非营利组织的研究中占据了相当重要的位置。中国的社会组织研究要想进行国际对话,必须在这一问题上从中国本土经验出发,提出理论创新。

  具体到支持型社会组织与政府的关系,中外研究相对较少。Kilby(23)以澳大利亚海外援助委员会为个案,发现美国等国家的NGO对政府的依赖关系,以及支持型社会组织的角色,并不适用于澳大利亚。澳大利亚的支持型社会组织更多地扮演了倡导者的角色。Connor、Vinokur-Kapla等人的研究则从西方的视角出发,认为支持型社会组织应该在各个部门之间扮演召集和促进的角色(24)(25)。在汉语世界中,唐文玉和马西恒以“恩派”为例,提出了“去政治的自主性”的概念(26)。他们从组织承诺、资金来源、社会基础、组织能力等维度切入分析,提出了支持型社会组织在公共服务领域相对于政府具有独立地位的观点。他们认为,“社会组织不是一味地通过嵌入政府的策略来寻求政府的资源支持……合作具有某种西方意义上的自由、平等的内涵”。类似的研究还包括吴津和毛力熊(27)、甄骁龙(28)、乔佳琦(29)、赵照(30)等的研究。这些研究虽然从依赖性、独立性的角度对支持型社会组织进行了类型划分,但他们与唐文玉和马西恒的研究存在着类似的问题。无论是以“恩派”还是以其他支持型社会组织为例,他们的研究过多地从西方理论视角出发,忽视了中国社会一直以来国家、社会界限难以划分的状况。

  目前,在加强“社会协同、公众参与”的大背景下,全国有相当数量的市、区、街道等各级政府大力引进和组建各种支持型社会组织。这些组织从引进、组建到运行,都受到政府的支持。前些年,运用法团主义理论视角研究中国社会组织的文献汗牛充栋,但最近一段时间以来,一部分研究开始从理论角度对法团主义在中国社会组织研究中的适用性提出了质疑。例如,吴建平就从市民社会的角度对中外法团制度背后权力关系的差异提出了极为有力的见解(31)。因此,无论是从理论上,还是实践上,抛开公民社会、法团主义等理论模式,首先探索中国支持型社会组织和政府之间的关系模式,在当下是很有必要的。于是,相关问题值得我们加以关注:支持型社会组织对政府到底具有自主性还是依赖性?如果是依赖,是制度性依赖还是非制度性依赖?在哪些方面依赖?

  二、非制度性依赖

  支持型社会组织在中国提速发展是进入21世纪之后的事。现阶段中国支持型社会组织大多在民政部进行过注册登记,从组织的性质考虑,大多能保持独立的地位。也有以唐文玉、马西恒为代表的一部分学者从目标、资金、组织能力等角度出发,认为支持型社会组织已经具有了“自主性”,尽管在这种“自主性”前面加有各种限定。而在另一部分学者看来,尽管有部分支持型社会组织是由政府主导,但也有部分支持型社会组织是可以自行主导,抑或与政府具有平等合作关系。本项研究提出了与其他研究具有较大差别的观点,即中国支持性社会组织对政府:是“非制度性依赖”。它是指,在资金、目标、行动策略、领导等维度,支持型社会组织通过权威、私人交情、领袖魅力等非正式路径实现对政府的依赖。这一结论强调两个方面。首先,中国现阶段的支持型社会组织对政府仍旧具有不可忽视的依赖性,这种依赖性决定了支持型社会组织的生存和发展在很大程度上都取决于政府。其次,这种依赖性是通过非制度化的方式呈现,在制度形式上,则以独立性、自主性示于人。这种“非制度性”决定了政府和支持型社会组织从性质上而言,仍旧沿袭了第一部门和第三部门的区分。

  (一)资金

  资金是支持型社会组织生存最根本的要素。就目前而言,但凡认为支持型社会组织具有独立地位的研究,一般都从资金来源出发,考察社会资金和政府资金在支持型社会组织整个资金运转中的比例。其结论通常是,社会资金占据绝对多数的份额。应该说,这一结论从财务报表上看,没有多少可质疑的地方。就此类研究所依据的特定案例,如“恩派”、“爱德”以及其他一些支持型社会组织,这一结论仍然具有合理性。但是,如果由此表面数字推论支持型社会组织相对于政府具有独立性,那结论是草率的。

  目前,几乎所有的支持型社会组织都或多或少地从不同层级的政府那里获得免费场地、人力资源等隐性资金支持。在加大社会建设力度、加强社会管理创新的大背景下,很多基层政府转变思维,社会组织成为社会管理重要的协助者。对于一部分政府部门而言,社会组织本身数量的多少、发展成熟与否是重要的考核指标。因此,政府就其内在而言,有着相当强烈的培育社会组织的意愿。但政府本身因为人力、知识、途径的相对缺乏,并不十分擅长对社会组织进行培育。在这样的情况下,政府在辖区内主导引入支持型社会组织,由支持型社会组织负责培育社会组织,就成为一条快速、便捷的措施。政府不需要出面直接培育大量服务型社会组织,只需要对少数支持型社会组织提供支持,就可实现政府职能。因此,很多时候,为了促成支持型社会组织的建立,政府会免费向支持型社会组织提供办公场地、减免日常水电费用、承担支持型社会组织部分工作人员的薪酬等。对于支持型社会组织而言,政府的这些支持构成了它们的隐性收入,很难在财务报表中显性体现。

  另外,有相当一部分的企业对支持型社会组织的资金和实物捐赠是在政府牵线搭桥下实现的。虽然目前中国已经有相当一部分企业意识到了企业社会责任的重要性,但由于当下中国社会企业慈善的机制还很不健全,因此,很多企业家不倾向于主动为社会组织进行捐赠,他们有着很多可以理解的顾虑。还有的企业家虽然愿意履行企业社会责任,但对于支持型社会组织这类中国社会的新生儿还不太熟悉和了解,所以主动向其进行捐赠还较少。在这种情况下,很多企业对支持型社会组织的捐赠就不得不依靠政府的搭桥才得以促成。一部分政府官员利用与企业家的个人关系,促成了这类捐赠。一般而言,支持型社会组织的项目虽然具有较为显著的社会意义,但对企业而言,缺乏直接的社会效益。因此,政府以及政府官员的介入就成为促成企业捐赠的关键变量。

  上述两种路径,构成了支持型社会组织资金来源的主要渠道。无论是哪种渠道,对于支持型社会组织的运行都起着关键的支撑。即便是对于“恩派”、“爱德”这些被广为认可的具有独立性或者与政府具有平等合作关系的支持型社会组织,都很难脱离上述资金筹集路径。对于一些成立时间相对较短、社会影响力还不是十分大的支持型社会组织,对政府的资金依赖只会更多。因此可以说,就资金而言,“依赖”的可能远大于“自主”。但是,大多数情况下这并非一种制度化的依赖。政府桥接的企业捐赠是一种临时性的行为,依赖的大多是政府官员和企业家之间的非正式关系。政府对支持型社会组织的隐性补贴大多不具有长期性,一旦协议期满,社会组织就需要重新寻找根基。在很多案例中,这类隐性补贴依赖的只是口头承诺,不仅缺乏制度化的力量对其加以保障,更缺乏长期稳定性。

  (二)目标

  支持型社会组织区别于企业和其他社会组织最重要的要素是其目标。这种目标一方面指的是支持型社会组织自身的目标,另外一方面指的是支持型社会组织期待灌输给受孵化组织的目标。前者用以指引和衡量支持型社会组织自身行动,后者则是针对欠成熟的社会组织的孵化方向。如果严格限定社会服务的定义的话,支持型社会组织本身并不直接提供群众所需要的社会服务。它们的职能是帮助相当一部分欠成熟的社会组织,特别是服务型草根组织,发展成为能够为群众提供社会服务的成熟社会组织。

  就理想状态而言,受孵化组织的组织发展目标应由其自身与支持型社会组织在共同参与中一起制定,但在现实中,情况经常性地发生偏离。对于这些服务型社会组织而言,在政府社会治理模式转变的背景下,它们需要承担起为有需要的群众提供社会服务的职能。换句话说,它们需要承担政府在社会服务中的部分职能。因此,转型期的受孵化组织是政府社会服务职能转移的重要载体。作为一个载体,它的目标应当与政府在社会建设和社会管理中的目标保持一致。例如,为弱势群体提供生活服务,为残障群体提供生存保障,为社区居民自治提供组织平台。在成为孵化对象之初,这类组织发展方向就因为这些目标与政府社会服务职能转移的大方向一致,从而成为接受孵化的对象。因此,在具体的孵化流程中,支持型社会组织本身作为承担对社会组织培育职能的组织,它所履行的职责是将自身作为政府和受孵化组织的中介联系纽带。或者说,其枢纽地位是为了实现政府和受孵化组织在目标上的有效链接。

  在这一双重职能转移的背景下,支持型社会组织在制定自身目标和孵化目标时,对政府的目标具有很强的依赖性,可以说,始终是保持一致的。也正因为此,支持型社会组织在选择孵化对象时,更多地选择能够提供社会服务的社会组织,更少地选择倡导性的社会组织。

  政府对于支持型社会组织培育目标上的影响并不是通过制度化的方式施加的。没有任何制度化形式的流程决定政府和支持性社会组织在培育目标上有着必然的联系。相反,政府通过权威的覆盖、资源的倾斜、人员的安排,将孵化目标和自身发展目标以非制度化的形式灌输给支持型社会组织。政府权威对于支持型社会组织的行政人员有着不可消弭的威慑力,资源投放的选择决定着支持型社会组织的生死存亡,核心人员的取舍直接关系到支持型社会组织发展的脉络。由于政府与支持型社会组织相互之间需要保持制度化的独立性,因此这些目标的传递方式并不会在制度化的规章、制度中加以显现。但是,目标通过这些非制度化的路径从政府传递到支持型社会组织进而传递到受孵化组织,它所发生的效力一点不亚于制度化的形式。支持型社会组织在目标上对政府的依赖并不会由于传递路径的非制度性特征而消失。

  (三)领导

  支持型社会组织的组织架构一般由理事长、理事会、秘书长、常设行政人员构成。通常情况下,理事长由社会组织领域有一定社会名望的学者或者社会人士担任。理事会则由学者、企业捐助者、现役或者退役政府官员组成。秘书长则由具有非营利部门实践经验的人员担任,具体负责组织的日常运行。就法律而言,理事会对支持型社会组织的重大事件具有决策权。从理事会的构成来看,如上所述,企业捐助者和理事会成员通常有着千丝万缕的联系,学者经常是由政府官员推荐。在日常运行和决策中,支持型社会组织会充分考虑理事会中政府官员的意见,负责日常工作的秘书长的任命很大程度上也由政府官员推荐,再经理事会民主表决同意。因此,从领导角度而言,支持型社会组织对政府的依赖度不容小视。

  从行政上而言,政府对支持型社会组织核心团队成员并不具有制度化的领导力。处在支持型社会组织之外的政府官员与组织的行政人员并不处在同一套科层体制内;处在支持型社会组织之内的政府官员对于行政人员也没有理论上的绝对领导力。但政府官员可以在支持型社会组织建立之初,建议选派相对合适的行政人员或者已退休的公务人员进入到组织当中。政府官员在选派支持型社会组织行政负责人时,通常要考虑的因素包括,对政府职能的理解程度、对政府运行方式的熟悉程度、对社会管理与服务的认识程度、与政府官员联系的紧密程度。总之,最终的人选不仅为政府所熟悉,也肯定对政府和政府事务熟悉,对政府官员的个人理念比较认同。在这种情况下,由政府推荐的人员一般都能够以一种平缓和顺畅的方式履行政府转移到支持型社会组织的职能,他们能够充分实现政府官员对于服务型社会组织的培育意愿和培育方向。这些人员一旦进入组织,会带着政府官员的意图,对组织的运作产生实际影响,从而实现政府对于组织的实际领导。

  需要着重说明的是,枢纽型社会组织中的核心团队成员,通常身处我们传统意义上的“体制内”,享受着国家给予的福利和待遇。与这类人员不同,支持型社会组织的核心团队成员,一般身处“体制外”,他们在实际意义上接受政府的领导,但并不享受政府给予的制度化福利和待遇。也就是说,他们并不享有我们通常所说的“编制”。政府对他们的领导通常是通过权威、个人魅力、目标、资源、理念、价值等非制度化的途径实现的。这些途径并不会被纳入制度化的框架中,而是植根于政府官员与支持型社会组织成员的个人关系中。以双方之间的个人关系作为载体,将一切有形资源和无形资源纳入双方的互动中,政府官员实现了对支持型社会组织成员的实际影响,强化了后者对前者在领导上的依赖。

  (四)行动策略

  支持型社会组织的行动策略基本上都是在政府社会服务职能框架内构建而成。也就是说,中国支持型社会组织的行动策略追求的是在政府职能框架指引下的“适当性”。它包括受孵化组织规模、能力以及行动模式的适当性。就中国的支持型社会组织而言,它们所回避的行动策略包含了对社会组织倡导性功能的追求,既不追求孵化草根组织倡导性的倾向,更拒斥草根组织任何带有政治倾向的诉求。“恩派”等支持型社会组织在建立初期都是具有鲜明的民间导向。但是随着政府对支持型社会组织功能和角色认识的加深,最近一两年,支持型社会组织的建立都与不同地区的不同级别政府部门有着密切联系。可以说,政府的倡导和支持,成为新兴支持型社会组织建立不可或缺的背景要素。“恩派”等支持型社会组织在全国各地的分支机构也包括在其中。与国外支持型社会组织和一般社会组织发挥的功能不同,在中国的支持型社会组织中没有超越政府行动框架的行动策略。

  一般而言,政府职能框架决定了培育的对象以草根社会组织为主,培育的导向以提供社会服务为主,培育的路径以建立完善的组织架构、传授专业的服务技能、建立稳定的收入来源、发展成熟的组织价值为主。这就意味着,与国外支持型社会组织不同,中国的支持型社会组织并不需要像它们那样主要从横向和纵向帮助社会组织建立资源、信息、知识、技能的组织间联盟。中国支持型社会组织只需要依照特定政府机构的框架,帮助草根组织发展适当的规模,使其有适当能力向社区提供适当的社会服务内容。就行动策略而言,支持型社会组织对政府的依赖决定了它在这一问题上遵循的指向比草根社会组织更为明确和坚决。

  三、结论与讨论

  萨拉蒙在20世纪80年代的时候,曾经这样描述美国地方政府和非营利组织的关系,前者“拥有广泛的自由裁量权,决定是亲自提供服务还是转包给私人非营利或者营利性提供者”(32)。当今中国各级地方政府和支持型社会组织之间的关系大致也是如此。套用萨拉蒙在另一篇文章中提出的概念,支持型社会组织扮演的是“第三方政府”的角色。“自主性”这一结论的获得,应该说只是停留在支持型社会组织和政府关系的表象层面。认为中国的支持型社会组织具有了“自主性”的有关学者,未能从制度性的自主性这一表层切入,结合中国历史发展长河中政府在社会事务中的绝对统治力,对政府和社会组织之间的实质关系做出深层的判断。实际上,在最近20多年全球非营利部门的经验研究中,无论是东亚、东欧、西欧、非洲、南美国家,抑或是非营利部门发展相当成熟的北美国家,非营利部门对政府的依赖已经成为一种趋势,差别只在于依赖程度和依赖路径。

  就中国国情而言,支持型社会组织对政府的依赖主要原因在于,在观念层面,无论是政府、企业、社会组织、普通群众,社会服务的提供者主要还是政府。这种固有思维很难在短时间内被打破。在社会管理创新的大背景下,由于市场和社会主动参与社会协同治理的意愿相对较弱,为了实现社会组织的协同作用,政府必须亲自花大力气进行社会组织的培育。许多支持型社会组织的诞生,其初衷都是为了实现政府社会服务职能的转移。政府要么直接主导支持型社会组织的建立,要么通过各种手段对其生存和发展予以扶持,从而形成了支持型社会组织和政府之间独特的供需关系。因此,本项研究将这种关系称为“非制度性依赖”。

  “依赖”,意味着从资金、目标、领导、行动策略等诸方面,政府在支持型社会组织成立、运行和发展的过程中发挥着不可或缺的作用。这并不是说,政府对支持型社会组织的绝对影响力是由前者强加给后者的,而是说,后者在其诞生和发展过程中,从内在考虑,渴望从前者获取实现各种需要的路径。从上述四个方面分析,支持型社会组织从表象来看,相对于政府具有独立性,或者与政府保持一致。但中国支持型社会组织介入社会服务的时间很短,介入传统很弱,介入意愿很小,一旦缺乏政府在这四个方面的支持,支持型社会组织本身就会变得非常脆弱。因此,支持型社会组织离不开对政府的依赖。

  “非制度性”,意味着支持型社会组织并不是通过法律、规章、条例等正式关系实现对政府的依赖,而是通过权威、私人交情、领袖魅力等非正式关系实现依赖。支持型社会组织无法放弃政府这座“靠山”,政府也不能放由支持型社会组织任意发展,两者之间的内在联系不可分割。但从性质上来看,两者又必须清晰地划分界线,它们各自从属于第一部门和第三部门。基于双方之间这种欲合又离的关系,通过非正式的方式建立联系成为一种必然选择。如若双方通过制度化的路径建立正式关系,那么,支持型社会组织的第三部门属性从理论上都将落空。需要说明的是,双方目前建立的“非制度性”关系,意味着不稳定和不牢固。尽管从政策层面和现实层面考虑,在未来很长一段时间内,中国社会对于支持型社会组织存在较大需求,但特定政府和特定支持型社会组织之间的联系却是相对脆弱的。后者只有紧紧抓住“职能转移”这根缰绳,才能获得前者的支持。

  本项研究进行到此,有些问题必须加以提出,并供进一步地研究:目前中国支持型社会组织对政府的这种非制度性依赖,何去何从?应当说,对于“非制度性依赖”模式,各地政府和支持型社会组织仍旧处在探索阶段。双方之间的合作模式将来朝什么方向发展?可行性又如何?对这一问题的进一步研究,无论在实践上,还是在理论上,都具有重大的意义。在中国对社会组织和政府关系的研究中,继公民社会的研究取向受到某些质疑之后,最近几年,法团主义的研究取向也开始受到质疑。在此背景下,探究两者之间的关系,笔者认为,应当从中国社会的历史出发,在探究传统政府和城市社会之间的关系的基础上,才能够分析当下具体问题。换句话说,之所以将本项研究称为“探索”,是因为,笔者接下来的研究中不倾向将支持型社会组织和政府的关系与整个中国社会的历史传统割裂开来,而是将其置入中国社会的历史惯性下加以考量。否则的话,中国的支持型社会组织研究,以及社会组织研究,只能是西方非营利部门研究的翻版,而无法与其形成有效对话。

  (作者葛亮系南京大学社会学院博士研究生;朱力系南京大学社会学院教授、博士生导师)